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        空間與政策并重的區域規劃新思路
        時間:2022-08-13 13:33 點擊次數:
        本文摘要:空間與政策銳意的區域規劃新思路 概要:為適應環境社會主義市場經濟體制改革和政府職能改變的拒絕,本文以粵東城鎮群協調發展規劃為事例,探尋了空間與政策銳意的區域規劃編成的新思路。區域規劃的核心是分配發展權,即土地開發權。

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        空間與政策銳意的區域規劃新思路 概要:為適應環境社會主義市場經濟體制改革和政府職能改變的拒絕,本文以粵東城鎮群協調發展規劃為事例,探尋了空間與政策銳意的區域規劃編成的新思路。區域規劃的核心是分配發展權,即土地開發權。區域規劃首先不應通過空間決定來界定區域內有所不同地區和空間的未來發展屬性使各地區不具備或低或較低有所不同的土地開發權以及適當收益,并明確提出切實可行的發展策略和研發導則;同時,還不應通過以公共服務均等化為原則的項目、設施投資決定,以及其它財政、稅收、生態補償等政策措施,將低研發地區的收益公平地移往和補償到較低研發地區,最后已完成構建和分配土地開發權的雙重任務。

        目前的城鎮體系規劃輕空間重政策,難以實現開發權的移往和補償,而主體功能區規劃輕政策重空間,雖然明確提出了開發權的移往和補償思路,但以行政單元而不是研發單元來區分空間分區,開發權的分配也很難落到實處。未來區域規劃的完備方向,不應抱住做到構建和分配土地開發權的核心任務,融合城鎮體系規劃和主體功能區規劃的各自優勢,全面創意規劃內容體系和編成技術,淪為增進區域協調發展和共同富裕的強勁政策工具?! £P鍵詞:區域,土地開發權,構建與分配,區域規劃,城鎮體系規劃,主體功能區規劃      章節  現行的城鎮體系規劃輕空間重政策,側重區域空間的布局和規模等內容,但確保實行的政策手段嚴重不足;而主體功能區輕政策重空間,雖然明確提出了區域發展權的移往和補償的思路,不利于增進區域協調發展與共同富裕,但以行政單元而不是研發單元來區分空間分區,發展權的分配未能與明確的土地研發決定比較不應,將很難落到實處。

        未來的區域規劃,不應綜合二者的優點,淪為空間和政策銳意的規劃,其本質是在區域中分配土地開發權,核心任務是劃界政策分區和制訂補償性政策?! ?.空間與政策銳意的區域規劃新的特征  1.1在區域中構建和分配土地開發權的公共政策  所謂的土地開發權,就是指在土地上展開研發的權利,是與土地所有權和土地使用權比較不應的并借此分離出來的具備經濟屬性的權利。和其它權利一樣,所有的土地都擁有土地開發權,但是有所不同的地區被彰顯的土地開發權是不一樣的。

        在城市建設中,土地開發權的取得和改變意味著改變原先土地的性質和研發強度,使土地的經濟價值再次發生根本性改變?! ^域規劃的核心內容是城鎮化問題,城鎮化地區是人口和社會經濟擠滿發展的地區,也是土地性質和研發強度改變大的地區;非城鎮化地區是容許發展和維護的地區,也是土地性質和研發強度的轉變程度較小或恒定的地區。因此,區域規劃就是展開土地開發權的區域空間布局,類似于英國的結構性規劃為地區發展獲取戰略框架,解決問題發展和維護之間的均衡?! ?.2通過辨識與劃界政策分區構建開發權  區域規劃根據用地的發展屬性確認空間單元,然后針對空間單元給定有針對性的戰略性政策,進而辨識出有政策分區而構建開發權。

        與根據行政屬性確認的空間單元相比較而言,根據發展屬性確認的空間單元,是必要起到于個人的,或者是起到于擁有某種程度開發權的一群人,而不是起到于行政區,這樣,給定的空間政策也需要必要補償到個人,做以人為本。這些類型的地區還包括提高發展區、扶植發展區、容許發展區、禁令發展區等四類政策地區。提高發展區指發展基礎較好、必須在規劃期內提高其區域地位的城鎮和產業聚集區;扶植發展區指經濟發展比較領先、發展潛力大、必須在規劃期內重點扶植發展的地區;容許發展地區指近期內不展開研發建設的非建設用地,但可展開道路與基礎設施建設的地區;禁令發展地區是具備最重要生態維護價值的非建設用地,不容許任何研發活動。

          1.3通過開發權移往和補償的政策分配開發權  在劃界有所不同類型地區并彰顯開發權后,部分地區的研發活動受到限制,研發收益損毀,那么規劃要制訂補償政策填補研發有限地區損失的研發收益,超過分配開發權的效果。這些補償的政策有必要的現金方式如財政移往繳納和土地開發權出讓,如財政移往繳納就是將受研發容許地區的財政收入必要移往到研發受到限制的地區,土地開發權出讓是公平交易的一種方式;也有間接的功能補償方式,如通過提升生態公益林補償的標準提升研發有限地區發展農、林業的積極性;或通過服務設施和市政設施補償研發有限地區?! ?.4通過輸入為其它專項政策構建政策輸入輸出的全過程  區域規劃從輸出的政策中來,到輸入的政策而去。

        它是協商了多項政策和規劃的綜合體,其所奠定的政策具備基本性和整體性,還包括其所奠定的區域發展目標、發展戰略、功能布局、政策分區以及補償政策等,都是區域未來發展的提示,應當在區域規劃的編成中,以提示的形式,引領規劃展開涉及政策轉化成,指導其它部門根據規劃的成果制訂各部門、機構的政策?! ”砀?區域規劃與城鎮體系規劃、主體功能區規劃的較為  2.編成空間與政策銳意的區域規劃的意義  2.1不利于提升區域規劃的協調性  城鎮體系規劃和主體功能區規劃都是單一部門規劃,城鎮體系規劃注重空間規劃、主體功能區注重社會經濟規劃,而空間與政策銳意的區域規劃是協商空間部門規劃與社會經濟部門規劃的綜合性規劃,它以確認土地開發權的區域空間格局居多線,通過協商發改、國土、交通、環保、旅游等部門規劃,使各類規劃政策在空間上構成合力,構建1+12的協同效應。

        如日本的國土規劃就是專責其它所有部門規劃的區域規劃,確實構建了一級政府、一個綜合性規劃,解決問題了規劃沖突、政出多門的問題,每一級政府通過一個綜合性的國土規劃專責其它專項規劃,構建了很好的效果?! ?.2不利于提升區域規劃的政策屬性  我國的規劃制度正在從注目物質空間向側重公共政策轉型。

        區域規劃反映了反感的政策屬性特征,它是一個專責和協商各專業部門空間建設和空間發展的政策平臺,其制訂過程就就是指政策輸出到政策輸入的過程,規劃從輸出國家的法律法規以及國家、省、地方的政策框架開始,一部分輸入為空間發展策略、空間結構、政策分區、設施布局等空間決定,另一部分輸入為補償政策以及其它專項政策等政策決定。如同美國的土地利用規劃,就是將規劃的過程看做是輸出的政策或法律條款轉化成政策和規劃輸入,土地利用規劃被形容為政策邏輯鏈,政策的輸入還包括兩種形式,一種是土地利用設計,一種是指導系統[3]。

          2.3不利于提升區域規劃編成的科學性  區域規劃編成的科學性從四個方面反映出來,即規劃的適應性、有效性、可行性和可接受性。適應性反映在區域規劃通過GIS技術和情景模擬法分解多個方案,然后在多目標的框架內展開可選方案之間的自由選擇,適應環境各商業和工業部門的主要土地利用者,以及土地研發收益的涉及群體的利益傾向。有效性反映在較好的理論基礎上,區域規劃在規劃理論上綜合運用經濟學、社會學、地理學、生態學等方面的先進設備理論,如地理學理論方面已引進了全球城市體系理論、城市競爭力理論、研發建設的空間管治理論和區域協商理論等,進而構建了規劃的有效性。

        可行性反映在操作者實用性上,區域規劃從政策中回到政策中去,將空間決定與政策措施抱住連接,政策的針對性和可操作性非常低??山邮苄砸话銇碚f各不相同規劃過程的參予程度,由于區域規劃中公眾參與度很高,因此最后的規劃被決策者、規劃委員會、普通大眾廣為拒絕接受。

          3.主體內容框架和編成流程  下面將融合《粵東城鎮群協調發展規劃》的工作大綱,明確闡釋空間與政策銳意的區域規劃的主體內容框架和編成流程。本規劃還包括汕頭、汕尾、潮州、揭陽四市,它大同小異傳統意義的城鎮體系規劃,整個規劃以構建和分配土地開發權為核心,整個過程反映了從政策輸出到政策輸入的邏輯性。規劃從政策輸出著手,第一部分分析國家的法律法規、現行的政策框架、現有的各部門規劃對規劃的影響,明確提出規劃的發展目標和發展規模;第二部分是空間決定部分,還包括空間結構、政策分區、專項規劃等內容,核心是劃界政策分區構建土地開發權;第三部分部分是政策決定部分,還包括行動計劃與項目庫、城市發展提示、政策文件轉化成、規劃評估等內容,核心是通過移往和補償政策來分配開發權。

            圖1粵東城鎮群協調發展規劃的內容框架  3.1從政策輸出應從,融合現狀分析,確認發展目標和發展定位  政策輸出是整個規劃的起點,規劃首先要分析政策的影響,政策輸出的還包括三種類型。第一種是現行的國家法律法規,如城鄉規劃方法、土地管理法、環保保護法、文物保護法、水法、森林法等;第二種是國家、省、市及地方的政策框架,如最涉及的政策有土地資源供給政策、生態林地維護政策、河湖水源維護政策等限定版地域研發的政策,次涉及的政策如產業發展政策、環境整治政策、交通發展政策、市政設施供應政策等,一般涉及政策如人才引入政策、產業創意政策、經營融資政策等;第三種是與區域規劃涉及的部門規劃,如國民經濟社會規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃以及交通、環保、能源、敲災等專項規劃?;洊|城鎮群規劃設計了專門的專題研究與各類部門規劃展開協商,如積極開展區域整體發展戰略研究,協商國民經濟社會發展規劃和主體功能區規劃、積極開展人口與土地利用關系研究,協商土地利用規劃;積極開展區域根本性基礎設施研究,協商交通、環保、能源、防災等專項規劃。

        通過分析涉及政策和現狀,確認發展定位和發展定位,進而推論出有發展功能?! ?.2基于研發性質和研發密度劃界政策分區 ?。?)運用適宜性評價技術,判斷出有有所不同類型的土地研發性質  根據發展定位所拒絕不具備的各項區域發展功能,并融合國內外涉及案例,萃取出有影響各功能區的主要因子,創建分析指標體系,并運用多因子變換技術和柵格變換技術展開適宜性評價,從而得出結論各類功能發展的合適宜地區,進而科學確認未來各功能區的理空間布局。

        依據用地性質的產業層次將用地區分為低、中低、中低、低等四類產業地區,其對應的就是提高研發地區、扶植研發地區、容許研發地區和禁令研發地區?! 。?)運用承載力模型,判斷出有有所不同類型的土地研發強度  運用承載力模型展開土地強度分析,還包括交通承載力、服務承載力和環境承載力等三個方面。交通承載力重點研究主要節點、有所不同交通方式的市場需求和道路供給,確認有所不同類型道路的規模和產于;設施承載力重點在于校核管理單元對設施市場需求程度和現有設施服務能力,確認服務設施用地的規模和產于;環境承載力主要分析生態足跡與生態承載力的涉及關系,研究大自然態和人工生態的需求量,確認生態區的規模和產于。最后將三類因子變換得出結論土地的研發強度,并依據土地的研發強度強弱依序將土地區分為四類,即低、中低、中低、低等。

         ?。?)變換分析,判斷出有四大政策分區  將土地研發性質和土地研發強度展開變換分析,根據變換的結果,將研發產業類型低、研發強度也低的地區劃界為提高發展區;研發產業類型中低、研發強度也中低地區劃界為扶植研發地區;研發類型中低、研發強度中低的地區劃界為容許發展地區;研發類型較低、研發強度較低的地區劃界為禁令發展地區?! ?.3通過規劃效益評估,制訂開發權移往和補償的政策  規劃效益評估是制訂開發權移往和補償政策的最重要手段,一是通過社會、經濟、環境等一系列指標體系對規劃政策展開預評估,合理預測規劃政策產生的效益;二是評估規劃政策間否協商和相容,保證會因為政策間的不相容而造成對規劃目標的有利影響。

        通過評估,自由選擇最不利于分配開發權或者是均衡區域利益的移往或補償政策?! ?.4通過自上而下與自下而上結合的的組織程序,構建規劃的可接受性  粵東城鎮群協調發展規劃不僅有政府領導、專家領銜,多機構、多學科聯合參予積極開展研究,而且還正式成立專門的公眾咨詢組,全程動態參予規劃編成。目前國內的公眾參予工作,紙上談兵和形式主義的現象相當嚴重,為確保公眾參予的連續性和穩定性,粵東城鎮群協調發展規劃明確提出正式成立公眾咨詢組。

        公眾咨詢組是確保公眾有效地參予規劃的手段,按照強迫、公平、公開發表的原則,招攬廣大基層組織、行業的組織、專家及普通群眾理解并參予規劃編制工作,在規劃調研、方案階段和成果階段,對規劃編成的階段成果定期展開辯論,并根據本的組織、行業或群體的特征和必須,對規劃明確提出改動和完備建議。通過自上而下和自下而上結合的方式,區域規劃獲得社會各界的聯合接納?! ?.結語  區域規劃的編成新思路適應環境社會主義市場經濟體制改革和政府職能改變的拒絕,體現了空間和政策銳意的特性,它以構建和分配土地開發權為核心判斷出有有所不同政策分區,然后通過土地開發權的移往和補償政策為手段均衡有所不同地區研發收益,規劃編成的過程反映了從政策中回到政策中去的政策屬性,增強了規劃的協調性、政策性和科學性,使區域規劃淪為新時期增進區域協調發展的有力抓手?!   ⒖嘉墨I  [1]廣東省人民政府.珠江三角洲城鎮群協調發展規劃(2004~2020)[Z]廣州2005.  [2]宋勁松,張小金,林錦玲.基于土地開發權的控制性詳盡規劃編成思路與方法[J].2007年中國城市規劃年會論文集,2007,09.  [3]F.StuartChapin,Jr.andEdwardJ.Kaiser.UrbanLandUseplanning[M].UniversityofIllinoisPress,1979.  [4]廣東省城鄉規劃設計研究院、廣東省城市發展研究中心.粵東城鎮群協調發展規劃-工作大綱及編成計劃(項目主持人:宋勁松等).2008.  [5]廣東省城鄉規劃設計研究院、廣東省城市發展研究中心.《廣州城市總體發展戰略規劃咨詢》(項目主持人:宋勁松等).2007..。


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